作为中国第一个减量发展的超大型城市，北京市未来将实行常态化的战略留白用地储备，在划定约132平方公里战略留白用地的基础上建立战略留白资源储备库，推动战略留白用地由规划走向实践，并对其实施常态化监管。本文将介绍北京市战略留白用地规划的基本情况，分析该政策落地的推动力，探索其未来的发展方向与影响力。

一、北京市战略留白用地规划概况

2020年4月，《北京市战略留白用地管理办法》发布。结合各区的分区规划，北京市在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地，占总城乡建设用地面积约5.6%，原则上2035年之前不予启用。

根据北京市规划和自然资源委员会2019年公示的北京城市副中心规划以及分区规划，可以初步了解本次战略留白用地在各分区的地域分布情况（见表1）。在地域分布上，战略留白用地在中心城区和生态涵养区分布较少，主要分布在城市副中心和顺义、大兴、昌平、房山新城等平原新城，其中位于城市副中心的战略留白用地面积为39.1平方公里，占总战略留白用地面积约29%，此外作为未来承接中心城区适宜功能和人口疏解重点地区的四个平原新城在规划中共划定了62.37平方公里留白面积，占总战略留白用地面积约47%。在来源上，战略留白用地的划定集中在城乡建设用地的重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型区域以及 “疏解整治促提升”专项行动腾退用地中短期内无明确实施计划的地块等。

*《亦庄新城规划（2017年-2035年）》中2035年之前无预期性或约束性战略留白用地指标。

数据来源：北京市规划和自然资源委员会

二、实施战略留白用地规划的原因

在国土空间规划中设置“留白区域”是弹性规划思想的典型运用，“弹性”概念应用于国土空间规划领域，指规划应对城市发展的不确定性与复杂性所体现的适应能力。将“弹性”思想运用于国土空间规划实践的做法最早起源于20世纪60年代的波兰、法国等西方国家，弹性规划通过对开发时序、空间范围、土地功能、开发强度等因素的动态调整实现对空间利用的弹性控制。在规划中设置“留白”用地是对该地块开发时间、功能、开发强度等因素的留白，可见“留白”是一种弹性程度较高的规划手段。北京市在本轮规划中设置较大规模的战略留白用地储备可以在未来的城市发展中发挥弹性规划的优势，同时也是在政策推动下土地供需关系发展的必然选择。

从供需关系来看，国土空间规划是在土地供给约束与需求引导双向调节下的资源配置，在北京这样常住人口2000万以上的超大城市，土地供给对资源配置起约束和限制作用，未来应该在尽可能节约土地资源的前提下优化资源配置，同时为未来的可持续发展预留可用空间。战略留白用地的规划是在北京市“减量发展”的基础上再次收紧城乡建设用地规模，在当下减量转型发展的基础上为未来发展保留空间。随着城市化水平的提高，城市发展对国土空间资源的需求也呈现出日益多样化的趋势，北京这样的超大城市其国土空间利用格局己经由二维拓展到三维，不确定性特征日渐凸显，而长期以来我国传统的国土空间规划“刚性有余，弹性不足”，过于指令化、缺乏应变能力的规划方式己经不能适应经济社会发展需要。未来北京要实现成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市的目标，需要在空间利用中对全球需求做出积极回应，这对北京空间规划的适应性与应变能力提出了更高的要求，此次战略留白用地的储备，是北京市对未来发展潜在需求的有力保障。